Инновационные механизмы финансирования борьбы с инфекционными болезнями: проблемы и возможности

Выступление на международной конференции “Глобальные угрозы, глобальные действия. Содействие реализации инициатив саммита “Группы восьми” по борьбе с инфекционными болезнями”

(8 декабря 2006 года)

Уважаемые Дамы и Господа, коллеги!

Распространение таких болезней, как ВИЧ\СПИД, малярия, туберкулез, вспышки новых заболеваний – птичьего гриппа, атипичной пневмонии наносят громадный экономический ущерб, дестабилизируют социально-политическую ситуацию во многих странах мира и препятствуют достижению Целей развития тысячелетия как в сфере здравоохранения, так и в других областях. Сейчас очевидно, что финансово-экономические последствия инфекционных заболеваний оказывают значительное негативное воздействие на темпы экономического роста. Согласно последним исследованиям, дальнейшее распространение только двух заболеваний - ВИЧ\СПИД и малярии, приведет к сокращению до 2010 года ВВП стран Африки южнее Сахары на 20%.

Глобализация мировой экономики и современный уровень развития цивилизации только способствуют появлению новых заболеваний и ускорению процесса распространения уже известных между странами и континентами. Все возрастающая на этом фоне взаимозависимость национальных экономик приводит к появлению новых аспектов, связанных с ликвидацией финансово-экономических последствий инфекционных заболеваний, и требует от мирового сообщества выработки новых подходов к их предотвращению.

Распространение инфекционных заболеваний значительно увеличивает отдельные расходные статьи национальных бюджетов, приводит к возникновению бюджетного дефицита, а также отвлекает средства, которые могли бы быть направлены на финансирование других целей. Например, ВИЧ\СПИД рассматривается в качестве одного из основных препятствий для успешного выполнения программы “Образование для всех”.

Как следствие, усиливается зависимость пострадавших стран от получения ими от международного донорского сообщества дополнительной помощи на цели развития.

Понимание необходимости увеличения финансирования на цели развития и борьбы с бедностью было достигнуто международным сообществом еще в 2002 году в ходе Монтеррейской конференции по финансированию развитию. При этом, страны-доноры приняли ряд конкретных обязательств по увеличению объемов предоставляемой ими помощи развитию, одновременно признав необходимость проработки вопроса о создании инновационных источников финансирования мер по достижению Целей развития тысячелетия.

С этого момента на суд международного сообщества выдвинут целый ряд альтернативных инструментов финансирования развития. После обсуждения этих предложений с точки зрения возможности их реализации, влияния на ускорение мобилизации ресурсов на цели развития и т.д. международное сообщество сфокусировало свое внимание на трех основных инструментах инновационного финансирования:

- Международный механизм финансирования по иммунизации (International Finance Facility for Immunization - IFFIm);

- Добровольный сбор с авиабилетов (Solidarity contribution on air tickets/UNITAID);

- Предварительные обязательства по будущим закупкам вакцин (Advanced Market Commitments – AMCs).

Все перечисленные механизмы нацелены на мобилизацию ресурсов и финансирование программ в области борьбы с инфекционными заболеваниями, которая является одной из приоритетных тем российского председательства в “Группе восьми” в этом году. Все три инновационных механизма направлены на обеспечение достижения Целей развития тысячелетия: сокращение на 2/3 уровня детской смертности; улучшение детского и материнского здоровья посредством борьбы с ВИЧ/СПИД и малярией. Все три представляют уникальную возможность мобилизации ресурсов на финансирование программ и инициатив по борьбе с инфекционными заболеваниями, обеспечивая их долгосрочную поддержку и донорские обязательства.

Первый, Международный механизм финансирования иммунизации.

Неоспоримо, что наиболее эффективным методом профилактики и лечения инфекционных болезней является иммунизация, поэтому разработка, производство и применение вакцин относится к числу самых насущных и сложных задач в области здравоохранения и требует скоординированных усилий со стороны всего донорского сообщества.

Область вакцинации и иммунизации по своей сути является наиболее пригодной для решения существующих проблем посредством так называемого “авансового” финансирования (frontloading). Предполагается, что разработанный механизм ускорит привлечение дополнительного финансирования на проведение вакцинации и иммунизации в развивающихся странах.

Международный механизм финансирования иммунизации является пилотным проектом в рамках концепции “Инновационного финансового механизма”, предложенной в 2003 году Великобританией, нацеленной на мобилизацию дополнительных средств в размере до 50 млрд. долл. США в год до 2015 года.

Концепция этого механизма предусматривает возможность дополнительной мобилизации средств путем выпуска международных финансовых обязательств (облигаций) под юридически оформленные обязательства (гарантии) стран-доноров. Аккумулированные средства направляются на финансирование фондов, программ или проектов, направленных на достижение Целей развития тысячелетия. Преимуществом этого механизма является гарантированность и предсказуемость потока финансовых средств со стороны стран-доноров, что в свою очередь является дополнительной мотивацией для правительств стран-реципиентов для увеличения расходов национальных бюджетов на цели борьбы с инфекционными заболеваниями, неся солидарную ответственность за достижение Целей развития тысячелетия.

Международный механизм финансирования иммунизации учрежден как новый международный финансовый институт развития, финансовую основу которого составляют юридически оформленные финансовые обязательства суверенных доноров. Сейчас это – Великобритания, Франция, Италия, Испания, Швеция и Норвегия, - общая сумма обязательств которых составила 5,3 млрд. долл. США на 20 лет. Все шесть стран-доноров 28 сентября этого года подписали рамочные финансовые соглашения, вступившие в силу 2 октября 2006 года. Выплаты по облигациям, выпускаемым в рамках этого Механизма, будут производиться странами-донорами до 2025 года на ежегодной основе. Желание участвовать в этой инициативе выразили также Бразилия и Южная Африка.

Уже 6 ноября с.г. размещен первый инаугурационный выпуск облигаций на сумму 1 млрд. долл. США со сроком погашения через 5 лет. Первые его оценки вполне оптимистичны как с точки зрения рейтинга (рейтинг AAA), так и с точки зрения подписки (превысил намеченную сумму при подписке). За последующие 10 лет планируется привлечь до 4 млрд. долл. США в рамках этого механизма.

Аккумулированные в рамках Механизма средства будут направляться до 2015 г. на реализацию программ Глобального альянса по вакцинации и иммунизации в беднейших странах с доходом на душу населения менее 1000 долл. США, на поддержку производства новых и уже производящихся в недостаточном объеме вакцин против столбняка, кори, полиомиелита и др.; на техническую поддержку программ по проведению иммунизации, включая расходы на внедрение новых вакцин.

По предварительным оценках реализация программ на средства, мобилизованные в рамках этого Механизма, позволит провести иммунизацию более 500 млн. человек исократить смертность от инфекционных заболеваний на 5 млн. человек.

Вместе с тем, учитывая все позитивные моменты, план по реализации Механизма как концепции наращивания помощи развитию в глобальных масштабах требует дальнейшей проработки с учетом промежуточных результатов пилотного проекта по иммунизации. В частности, ключевым условием получения результата является адекватный учет различной способности стран-реципиентов эффективно использовать мобилизованные с его помощью дополнительные объемы внешней помощи (absorptive capacity).

Следует также отметить, что оптимистичные оценки механизма на сегодняшний день основаны, прежде всего, на участии в нем стран-доноров с высоким (ААА) суверенным кредитным рейтингом, что позволило трем основным рейтинговым агентствам (FitchRating, Moody's Investors Service, Standard&Poor's) присвоить аналогичный рейтинг самому инновационному механизму и применять к выпущенным ценным бумагам применять нулевую процентную ставку по оценке риска, как к другим многосторонним банкам развития. Однако, отсутствуют какие-либо оценки как повлияет на надежность и позиции механизма на международном рынке капитала факт присоединения стран-доноров с более низким суверенным кредитным рейтингом. Кроме того, отсутствует четкое понимание кто несет ответственность по обслуживанию принятых обязательств в рамках этого механизма в случае отказа одного из доноров от перечисления грантов в пользу IFFIm.

Переходя к следующему инновационному механизму, следует отметить, что в течение последних 2-3 лет введение фискального инструмента рассматривалось в качестве одной из возможностей мобилизации ресурсов на цели развития. Обсуждался довольно широкий круг инструментов, например, налог на валютные операции или финансовые транзакции, налог на загрязнение окружающей среды и другие. Однако, в конечном итоге к реализации был одобрен так называемый Добровольный сбор с авиационных билетов (Solidarity contribution on airline tickets). Инициатива выдвинута Францией на саммите ООН по оценке хода достижения Целей развития тысячелетия в 2005 г. и получила политическую поддержку 79 стран, включая Германию, Великобританию, Испанию, Австрию, Бразилию, Индию, а также 28 африканских стран. Россия также признает политическую значимость этой инициативы, однако проводимая в стране политика в области налогообложения, направленная на сокращение общего числа налогов и сборов, не позволяет на данном этапе инициировать введение нового налога.

Суть инициативы заключается во включении небольшой обязательной фиксированной суммы в цену каждого билета (с дифференциацией по классу перелета и за исключением транзитных перелетов) на международный авиаперелет из страны, участвующей в инициативе.

По имеющимся оценкам, введение сбора солидарности с авиабилетов не окажет влияния на конкурентоспособность авиакомпаний, поскольку величина сбора минимальна – всего несколько евро. Ответственность за сбор такого “добровольного” налога ложится на авиакомпании. Принятие страной решения об участии в инициативе является добровольным и оформляется в соответствии с национальным законодательством, что гарантирует сохранение суверенитета в вопросах налогообложения. При обсуждении этой инициативы во внимание также принимался опыт Великобритании, Мальты, Дании, где уже существуют аналогичные сборы.

В марте 2006 года в ходе международной конференции “Солидарность и глобализация: финансовые инновации для целей развития и борьбы с пандемиями”, состоявшейся в Париже, была сформирована инициативная группа из 44 стран, заявивших о готовности проработать вопрос о введении налога на авиабилеты в ближайшее время. К настоящему времени 18 стран выразили намерение ввести такой налог, а Франция, Бразилия, Чили и Норвегия уже ввели его в действие.

Средства, поступающие от сбора налога на авиабилеты, направляются в соответствии с предложением Франции в Международный механизм закупки лекарств (UNITAID), о запуске которого объявлено на Генеральной Ассамблее ООН в сентябре этого года. Его целью является финансирование закупок лекарств и вакцин для борьбы против ВИЧ/СПИД, туберкулеза и малярии. Прежде всего, средства будут использованы на поддерживающие препараты для ВИЧ-инфицированных детей и подростков. В среднем UNITAID ожидает получать в рамках этой инициативы до 380 млн. долл. США ежегодно в течение 2007-2015 годов. Поскольку основная задача формулируется как расширение доступа к лекарствам против ВИЧ/СПИД, туберкулеза и малярии в беднейших странах, то предполагается тесное взаимодействие UNITAID c такими международными организациями как Глобальный фонд по борьбе с ВИЧ/СПИД, туберкулезом и малярией и Программой ООН по борьбе с ВИЧ/СПИД (UNAIDS).

Несомненно, реализация подобного рода инициативы потребует тесного взаимодействия на уровне правительств стран-участниц, а также на уровне международных организаций. Ключевым условием для получения результата и эффективной реализации данного инновационного механизма является четкая координация усилий на национальном уровне (сбор налога) с международными механизмами распределения и доведения этой помощи до стран-реципиентов. Кроме того, в условиях обслуживания международных рейсов не только государственными компаниями, не ясно, каким образом можно будет требовать поддержки инициативы со стороны частных компаний.

В рамках процесса министров финансов “Группы восьми” также прорабатывается целый ряд инициатив в области борьбы с инфекционными заболеваниями. В частности, в 2005 и 2006 годах велось обсуждение т.н. Инициативы по авансированным закупкам вакцин (Advance Market Commitments) или Предварительные обязательства по будущим закупкам вакцин. Разработка этого инновационного механизма была осуществлена Италией при содействии Всемирного банка и Глобального альянса по вакцинации и иммунизации (GAVI). Его концепция предусматривает расширение доступа беднейших стран к массовой вакцинации населения, которая при сохранении текущих тенденций в производстве и поставке вакцин будет невозможна. В настоящее время фармацевтическая отрасль сравнительно мало инвестирует в разработку вакцин в силу ограниченности спроса на них и неопределенной ситуации на рынке этой продукции.

Инициатива предусматривает принятие на себя странами “восьмерки” и другими донорами обязательств просубсидировать закупку вакцин у производителей (начиная с момента поставки “сертифицированной” вакцины на рынки развивающихся стран); в то время как частные компании, участвующие в данной инициативе, принимают встречное обязательство обеспечить поставку вакцин в развивающиеся страны по оговоренной низкой цене при условии, что разработанная вакцина соответствует заранее согласованным стандартам и пользуется спросом в этих странах.

Такое взаимодействие в рамках предлагаемого механизма представляет интерес для партнеров. Для производителей Механизм через предварительные юридически оформленные обязательства призван способствовать формированию большей определенности на этом рынке, активизировать разработку и производство приоритетных вакцин, а также гарантировать наличие финансовых ресурсов для последующей закупки вакцин. По существу механизм должен простимулировать рост частных инвестиций в разработку вакцин до того, как будут задействованы средства доноров. С точки зрения доноров, это экономически эффективный механизм, основанный на рыночных принципах, который гарантирует использование донорских средств только в случае разработки вакцины, отвечающей определенным требованиям и при наличии на нее спроса со стороны развивающихся стран. С точки зрения стран-реципиентов предлагаемый механизм обеспечивает вакцинацию в соответствии с национальными приоритетами в области здравоохранения,

Предполагается, что основная доля стоимости вакцин будет оплачена за счет стран-доноров. Расходы развивающихся стран будут символическими.

Из шести предложенных к рассмотрению вакцин против таких заболеваний как ВИЧ/СПИД, малярия, пневмококковая инфекция, ротавирусная инфекция, туберкулез, вирус папилломы человека - для реализации пилотного проекта в рамках этого инновационного механизма выбрана пневмококковая инфекция, от которой ежегодно умирает более 1 млн. детей. Применение такого рода вакцины “вписывается” в уже существующую систему вакцинации, и ее внедрение возможно с наименьшими издержками. Согласно проведенным оценкам в случае отсутствия каких-либо инвестиций в разработку этой вакцины беднейшие страны получат к ней доступ только в 2023 году.

Инициатива получила широкую поддержку со стороны большинства стран “восьмерки” и открыта для всех потенциально заинтересованных сторон. Запуск пилотного проекта планируется в конце января 2007 года при участии Италии, Великобритании, Канады и др. доноров.

Разработка и реализация пилотных проектов в рамках Инновационных механизмов финансирования развития находится на начальной стадии, что не позволяет сегодня сделать обоснованные заключения об эффективности данных инициатив. В то же время уже сейчас инновационные механизмы заслуживают пристального внимания, как альтернатива традиционному содействию развитию и как одна из возможностей обеспечить достижение большинства ЦРТ к 2015 году.

В этой связи полагаем, что решения, принятые в июле на саммите в Санкт-Петербурге, получат дальнейшее развитие в повестке дня “восьмерки” и других международных форумов, что в конечном итоге, будет способствовать повышению эффективности предпринимаемых усилий по предотвращению распространения инфекционных заболеваний и борьбе с ними.